大分地方裁判所 昭和５７年（行ウ）９号 判決 1984年9月12日
第一事件原告 甲斐徳一 ほか一一二名
第一事件・第三事件原告 油布甚六 ほか一〇名
第二事件・第三事件原告 大分観光開発株式会社 ほか一四名
第一・二事件被告 大分県知事
第三事件被告 大分土木事務所長
代理人 中野昌治 松木武 麻田正勝 中尾重憲 宮本吉則 森武信義 立川忠一 ほか四名
主文
一 本件訴えをいずれも却下する。
二 訴訟費用は原告らの負担とする。
事実
第一当事者の求めた裁判
一 第一、二事件
１ 請求の趣旨
（一） 第一、二事件被告が昭和五七年四月二八日、大分県食品加工協同組合理事長上田辰男に対してなしたへい獣処理場建築計画は都市計画法二九条三号により開発許可に該当しない旨の処分を取り消す。
（二） 訴訟費用は第一、二事件被告の負担とする。
２ 請求の趣旨に対する答弁
（本案前の答弁）
（一） 第一、二事件原告らの本件訴えをいずれも却下する。
（二） 訴訟費用は、第一、二事件原告らの負担とする。
（本案に対する答弁）
（一） 第一、二事件原告らの請求を棄却する。
（二） 訴訟費用は第一、二事件原告らの負担とする。
二 第三事件
１ 請求の趣旨
（一） 第三事件被告が、昭和五七年四月二八日、大分県食品加工協同組合理事長上田辰男に対してなしたへい獣処理場建築計画は都市計画法二九条三号により開発許可に該当しない旨の処分を取り消す。
（二） 訴訟費用は第三事件被告の負担とする。
２ 請求の趣旨に対する答弁
（本案前の答弁）
（一） 第三事件原告らの本件訴えをいずれも却下する。
（二） 訴訟費用は第三事件原告らの負担とする。
（本案に対する答弁）
（一） 第三事件原告らの請求を棄却する。
（二） 訴訟費用は第三事件原告らの負担とする。
第二当事者の主張
一 第一、二事件
１ 請求原因
（一） 当事者
(1) 第一、二事件原告らは、肩書地に住居を有する住民であり、訴外大分県食品加工協同組合（以下「訴外組合」という。）が後記（二）のへい獣処理場（以下「本件処理場」という。）を建築することに対し、悪臭、農業用水の枯渇、地下水及び河川等の汚濁等の自然環境、住環境の破壊を理由に反対している者である。
(2) 第一、二事件被告は都市計画法（以下「都計法」という。）に基づいて開発許可行政を司どつている者である。
（二） 行政処分の存在
(1) 訴外組合は、概要次のとおりの本件処理場の建築を計画している。
（ア） 主要用途 工場（へい獣処理）
（イ） 所在 大分市大字月形字カバ東迫一一〇番地の三
（ウ） 地目及び公簿面積 原野 一七九〇平方メートル
（エ） 用途地域・防火地域 指定なし
（オ） 市街化調整区域
（カ） 敷地面積 八八七〇・三四平方メートル
（キ） 建築面積 一九五〇・七五平方メートル
（ク） 延べ面積 二一二〇・七五平方メートル
（ケ） 用途 工場
（コ） 工事種別 新築工事
（サ） 構造 鉄骨造（簡易耐火）
（シ） 高さ 一〇メートル
(2) 訴外組合は、昭和五七年四月一二日都計法施行規則六〇条に基づき第一、二事件被告に対し、本件処理場の建築計画が都計法二九条、三七条、四一ないし四三条の規定に適合していることを証する書面の交付を求めた。
(3) 第一、二事件被告は、同月二八日訴外組合理事長上田辰男に対して都計法二九条三号により開発許可を要する開発行為に該当しない旨の処分（以下、「本件処分」という。）をなした。
（三） 本件処分の違法性
(1) 都計法二九条は、都道府県知事の開発行為の許可に関し、各号に該当する開発行為は例外として許可を要しない旨規定し、その三号において「駅舎その他の鉄道の施設、社会福祉施設、医療施設、学校教育法による学校、公民館、変電所、その他これに類する政令で定める公益上必要な建築物の建築の用に供する目的で行う開発行為」と定めている。
そして、これを受けて、都計法施行令二一条二一号は、「へい獣処理場等に関する法律一条三項に規定するへい獣処理場である建築物」が都計法二九条三号の「政令で定める公益上必要な建築物」に該当すると定めている。
(2) へい獣処理場等に関する法律一条三項は「へい獣処理場とは、へい獣取扱場及び化製場をいう。」と定義し、同条四項において「へい獣取扱場とはへい獣を解体し、埋却し、若しくは焼却するために設けられた施設または区域で、へい獣取扱場として都道府県知事の許可を受けたものをいう。」と定義し、さらに同条五項では、「化製場とは、獣畜の肉、皮、骨、臓器等を原料として皮革、油脂、にかわ、肥料、飼料その他の物を製造するために設けられた施設で、化製場として都道府県知事の許可を受けたものをいう。」と定義している。
(3) しかし、本件処理場は、第一、二事件被告からへい獣取扱場または化製場として許可を受けていないものである。
(4) したがつて、本件処理場は、へい獣処理場に関する法律一条三項にいうへい獣処理場に該当せず、そのため都計法施行令二一条二一号にいうへい獣処理場である建築物に該当せず、よつてその開発行為は都計法二九条三号の開発許可の例外に該当せず、第一、二事件被告の行つた本件処分は違法である。
かりに、へい獣処理場等に関する法律一条の解釈として、都道府県知事の許可がへい獣処理場の完成した後でよいとしても、少なくとも都計法上は、右許可がない以上、開発許可の不要な場合に該当しないことは明らかである。
よつて、本件処分の取消しを求める。
２ 第一、二事件被告の本案前の主張
（一） 被告適格
大分県では、大分県事務委任規則によつて、第一、二事件被告が第三事件被告に対し、都計法施行規則六〇条の規定に基づき都計法二九条等の規定に適合していることを証する書面の交付を委任している。この委任は、証明書の交付権限のみならず、その前提となる証明の判断行為も当然含んでいるものである。
従つて、本件処分は第一、二事件被告が行つたものではなく、第一、二事件原告らの本件訴えは被告適格を欠き不適法なものである。
（二） 処分性
都計法上の開発許可制度は、市街化調整区域について、本来的には自由な開発行為を除外事由に該当しない限り一般的に禁止しているだけであるから、除外事由に該当する場合は、何らの許可を要せずして本来的に自由な開発行為が行えるはずなのである。本件処分は、第三事件被告の単なる法的な見解の表示に他ならず、国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定する行為でないから、抗告訴訟の対象となる行政処分ではなく、本件訴えは不適法である。
なお、建築主事が本件処分による証明書を尊重するのは、公の証明であることから証明力が高いためであるに過ぎず、本件処分による証明が唯一の証明方法でもなく他の証明方法でも足りるのであり、本件処分が公定力を有しているということはできない。
（三） 原告適格
第一、二事件原告らは、本件処分の取消しを求める法律上の利益を有しないから、本件訴えについて原告適格を欠き、本件訴えは不適法である。
３ 右本案前の主張に対する原告らの反論
（一） 被告適格
第一、二事件被告が第三事件被告に対して委任しているのは、都計法施行規則六〇条の規定に基づき都計法二九条等の規定に適合していることを証する書面を交付することであつて、右証明書交付の前提に存在する「開発行為に該当しない」旨の本件処分は依然として第一、二事件被告の権限によつて行われたというべきである。
また都計法八六条は、都道府県知事は同法第三章第一節の規定によりその権限に属する事務について人口一〇万以上の市の長に限り委任することができると規定し、その受任者について制限しているから、開発許可に関する事項を第一、二事件被告が第三事件被告に対して委任しているのは違法である。
（二） 処分性
本件処分が存しなければ、訴外組合が行つた造成工事等の開発行為は都計法により規制されるものである反面、本件処分が存することによつて、右開発行為が可能となつたのであるから、本件処分により開発許可が必要か否かが決定されることになり、これは直接国民の権利又は法律上の利益に影響を与えるものに他ならない。
さらに建築主事が、本件処理場の敷地が都計法に適合するか否かの審査をする場合、その権限は建築基準法施行規則一条一項により書面審査にとどまるものであるから、本件処分による証明書が添付されていれば建築主事としては一見明白に無効の証明書でない限り、それに従わざるを得ず、実体に入つて判断することができないのであるから、本件処分は公定力のある処分というべきである。
（三） 原告適格
本件処理場建築予定地は、市街化調整区域内にあり、本件処理場建築のための開発行為及び操業行為によつて、市街化調整区域内に居住する第一、二事件原告らの生活環境には事実上大きな影響が及ぶことが予想される。
ところで、現行都計法上、市街化調整区域は、無秩序な市街化を当面抑制すべき区域として設定されているもので、その結果、都市郊外の非市街的環境を享受する利益を保障しているものといえるものであり、このことは逆にいえば、市街化調整区域内の住民が不合理な開発行為のもたらす被害を受けないですむという居住環境利益が現行法上尊重されているというべきである。
このような住民の居住利益は実体法的な権利とはいい難いものであるが、手続法上の一定の法益性（行政手続への参加適格、取消訴訟の原告適格）を基礎づけるには十分な程度の実体的法益は有しているものといえる。
このことは、都計法が十分とはいえないにしても都市計画の策定に際する公聴会の開催（一六条一項）、計画案の縦覧（一七条）等の地域住民の参加手続を規定していることから窺える。
従つて、第一、二事件原告らは、本件処理場建築により、居住環境の悪化が予想される地域に居住する者であることからして、本件処理場の建築を許容した本件処分の取消しを求める原告適格がある。
４ 請求原因に対する認否及び主張
（一） 請求原因（一）(1)の事実は不知、(2)の事実は認める。
（二） 同（二）(1)の事実は認め、(2)(3)の各事実中、書面の交付を求めた相手方が第一、二事件被告であること、同被告が本件処分を行つたことは否認し、その余は認める。
なお、訴外組合が都計法施行規則六〇条に基づき書面の交付を求め、これに対し、本件処分を行つたのは、第三事件被告である。
（三） 同（三）(1)(2)の各事実は認め、(3)(4)の各事実は否認する。
なお、へい獣処理場等に関する法律は、公衆衛生上の見地からへい獣処理場等の施設につき一定の間接的規制を加えることによつて消極的に公衆衛生の確保を図つているものであるから、へい獣処理場等として許可するのは、当該施設が完成した段階でするのが法の趣旨に最も適合する。したがつて、都計法施行令二一条二一号に規定する「へい獣処理場等に関する法律一条三項に定めるへい獣処理場である建築物」は、公共施設として開発許可が不要とされているものであるから、当該建物自体がへい獣処理場として使用されるものかどうかによつて判断されればよく、へい獣処理場等に関する法律により許可を受けている必要はない。
二 第三事件
１ 請求原因
（一） 当事者
(1) 第三事件原告らは、肩書地に住居を有する住民であり、訴外組合が後記（二）の本件処理場を建築することに対し、悪臭、農業用水の枯渇、地下水及び河川等の汚濁等の自然環境、住環境の破壊を理由に反対している者である。
(2) 第三事件被告は、都計法施行規則六〇条に基づく証明書交付処分をなす権限を、第一、二事件被告からの委任により有する者である。
（二） 行政処分の存在
(1) 前記一―（二）(1)の事実と同旨
(2) 訴外組合は昭和五七年四月一二日都計法施行規則六〇条に基づき第三事件被告に対し、本件処理場の建築計画が都計法二九条、三七条、四一ないし四三条の規定に適合していることを証する書面の交付を求めた。
(3) 第三事件被告は、同月二八日訴外組合理事長上田辰男に対して都計法二九条三号により開発許可を要する開発行為に該当しない旨の処分（以下「本件証明処分」という。）をなした。
（三） 本件証明処分の違法性
(1) 前記一―（三）(1)ないし(3)記載の各事実と同旨
(2) 従つて、本件処理場は、へい獣処理場等に関する法律一条三項にいう「へい獣処理場」に該当せず、そのため都計法施行令二一条二一号にいうへい獣処理場である建築物に該当しないことになり、その開発行為は都計法二九条三号の開発許可の例外に該当せず、第三事件被告の行つた本件証明処分は違法である。
よつて、本件証明処分の取消しを求める。
２ 第三事件被告の本案前の主張
（一） 処分性
前記一２（二）の事実と同旨。
本件証明処分は第三事件被告の単なる法的な見解の表示に他ならず、国民の権利義務を形成し又はその範囲を確定する行為でないから、抗告訴訟の対象となる行政処分ではなく、本件訴えは不適法である。
（二） 原告適格
第三事件原告らは、本件証明処分の取り消しを求める法律上の利益を有しないから、本件訴えについて原告適格を欠き、本件訴えは不適法である。
３ 右本案前の主張に対する原告らの反論
（一） 処分性
本件証明処分が存しなければ、訴外組合が行つた宅地造成工事等の開発行為は都計法により規制されるものである反面、本件証明処分が存することによつて、右開発行為が可能となつたのであるから、本件証明処分により開発許可が必要か否かが決定されることになり、これは直接国民の権利又は法律上の利益に影響を与えるものに他ならない。
また、建築主事が本件処理場の敷地が都計法に適合するか否かの審査をする場合、その権限は建築基準法施行規則一条一項により書面審査にとどまるものであるから、本件証明処分による証明書が添付されていれば、建築主事としては一見明白に無効な証明書でない限り、それに従わざるを得ず、実体に入つて判断することができないのであるから、本件証明処分は公定力のある処分というべきである。
（二） 原告適格
本件処理場建築予定地は、市街化調整区域内にあり、本件処理場建築のための開発行為及び操業行為によつて、市街化調整区域内に居住する第三事件原告らの生活環境には事実上大きな影響が及ぶことが予想される。
ところで、現行都計法上、市街化調整区域は無秩序な市街化を当面抑制すべき区域として設定されているもので、その結果、都市郊外の非市街的環境を享受する利益を保障しているものといえるのであり、このことは逆にいえば、市街化調整区域内の住民が不合理な開発行為のもたらす被害を受けないですむという居住環境利益が現行法上尊重されているというべきである。
このような住民の居住利益は実体法的な権利とはいい難いものであるが、手続法上の一定の法益性（行政手続への参加適格、取消訴訟の原告適格）を基礎づけるには十分な程度の実体的法益は有しているものといえる。
このことは、都計法が十分とはいえないにしても都市計画の策定に際する公聴会の開催（一六条一項）、計画案の縦覧（一七条）等の地域住民の参加手続を規定していることから窺える。
従つて、第三事件原告らは、本件処理場建築により、居住環境の悪化が予想される地域に居住する者であることからして、本件処理場の建築を許容した本件証明処分の取消しを求める原告適格がある。
４ 請求原因に対する認否
（一） 請求原因（一）(1)の事実は不知、(2)の事実は認める。
（二） 同（二）(1)ないし(3)の各事実は認める。
（三） 同（三）(1)の事実の認否は、前記一４（三）記載の(1)ないし(3)の事実の認否と同旨、(2)の事実は否認する。
第三証拠 ＜略＞
理由
一 第一、二事件
第一、二事件原告らの本件訴えの被告適格についてまず考えてみるに、行政庁相互間において、権限の委任がされ、委任を受けた行政庁が委任された権限に基づいて行政処分を行つた場合、その処分の取消しを求める訴えは、右委任を受けた行政庁を被告として提起すべきものと解するのが相当である。
そこで、本件処分の権限について、大分県事務委任規則（以下「委任規則」という。＜証拠略＞）及び大分県行政組織規則（＜証拠略＞）によれば、都計法施行規則六〇条に基づいて、都計法二九条等に適合する計画か否かを判断する権限及び適合すると判断した場合、その旨を記載した証明書を交付する事務は、第一、二事件被告から第三事件被告に委任されているものと解される。
もつとも、委任規則別表第三の第三事件被告に対する委任事項一四（都計法に関する事務）の一七を一見すると、都計法二九条等の規定に適合する旨の証明書を交付する事務のみが委任事項とされていて、右証明内容の判断は、第三事件被告に委任されていないかのように解する余地も無いではないが、委任規則二条一項は「第一、二事件被告の権限に属する事務を委任する。」と規定し、単に事務手続の委任にとどまらない趣旨であることが明らかであり、また委任規則別表三によれば、第三事件被告に対する委任事項には都計法に関する重要な事項が含まれており、都計法二九条の開発許可の一部についてまで委任していることが認められるから、都計法施行規則六〇条についてのみ、形式的な証明書の交付事務だけを委任したものとは解しえず、その前提となる証明内容の実質的な判断の権限についても委任していると解すべきである。
なお、第一、二事件原告らは、本件処分の権限を第三事件被告に委任することは、都計法八六条一項に反し、違法である旨主張するが、同条項は地方自治法一五三条二項が都道府県知事の権限を市町村長に委任できると規定している点について、都計法上の都道府県知事の権限が技術的、専門的な判断に基づいて行使される必要があるため、技術的専門家を職員として擁する人口一〇万以上の市の長に限りその委任ができるとしたもので、その限度で委任の制限をしたに過ぎず、都道府県知事が「その管理に属する行政庁」（地方自治法一五三条二項）に対する委任についてまで制限したものとは解しえず、かつ、第三事件被告が第一、二事件被告の管理に属する行政庁であることは大分県行政組織規則（＜証拠略＞）一〇条により明らかである。
従つて、第一、二事件原告らの本件訴えは、第三事件被告を相手として提起すべきところ、誤つて第一、二事件被告を相手として提起したもので被告適格を欠くといわざるを得ず、不適法な訴えとして却下を免れない。
二 第三事件
第三事件原告らの本件訴えについて、まず本件証明処分が抗告訴訟の対象たる行政処分に該当するか否かについて考えてみるに、都計法施行規則六〇条に基づいて、当該計画が都計法二九条、三七条、四一ないし四三条（以下「都計法二九条等」という。）に適合するとの判断及びその旨を証する書面を交付することは、建築基準法施行規則一条六項が建築主事の建築確認を申請する場合、その敷地が都計法二九条等に適合していることを証する書面の添付を要求していることに対応したものである。
ところで、建築基準法六条三項は、建築主事が申請にかかる建築物の計画がその敷地に関する法律、命令及び条例に適合するかどうかを審査し、適合すると判断した場合その旨を確認し、当該申請者に通知せよと規定し、右確認がなされると当該計画が建築物の敷地に関する法令に適合していることが公権的に確定されることになるのであるから、少なくとも都計法二九条ただし書所定の許可不要の開発行為については、当該計画が都計法二九条ただし書に該当するか否かについて公定力を有する判断を行うのは建築主事であると解される。
都計法施行規則六〇条が都道府県知事に都計法二九条等に適合することを証する書面の交付権限を与えている趣旨は、都計法上種々の権限を有する都道府県知事をして、建築主事に対し、建築確認を行ううえでの一資料を提供させることによつて、建築確認が適正かつ迅速に行えるように便宜をはかつたものと解され、同規則六〇条が都計法二九条ただし書に該当する開発行為であるか否かについての公権的な判断権限を都道府県知事に与えたものとは解しえない。
なお、第三事件原告らは、本件証明処分による証明書が一見明白に無効なものでない限り、建築主事はそれに拘束され、実体審理を行えないから、本件証明処分は公権的な公定力を有する行政処分である旨主張するが、右証明書が行政庁から交付されるものであるため、公の証明としての証拠価値を有することはあるとしても、反証を許さない性質のものではなく、訴訟によつて取り消されない限り、建築主事がその証明に拘束されるものとは解しえない。
従つて、本件証明処分は、行政庁が優越的な意思の発動として、私人又は他の行政庁に一般的拘束を課すものではなく、抗告訴訟の対象となる行政処分とは解しえないから、第三事件原告らの本件訴えも不適法として却下を免れない。
三 よつて、第一、二事件原告ら及び第三事件原告らの本件各訴えはいずれも不適法なものであるから、その余の点について判断するまでもなくこれを却下し、訴訟費用について行政事件訴訟法七条、民訴法八九条、九三条を適用して主文のとおり判決する。
（裁判官 三村健治 白井博文 西田育代司）